Nel convegno promosso oggi dall’Agenzia delle Entrate su «La legalità fiscale italiana – Asimmetrie e convergenze con l’Europa», è stato presentato a Roma il programma della ricerca internazionale della «Fondazione Bruno Visentini – Ceradi-Luiss» che metterà a confronto diversi sistemi di riscossione delle tasse in Europa (“Tax Collection in the European Union”).
La comparazione con altri ordinamenti europei sembra quanto mai opportuna, per dare una bussola al dibattito italiano sulla legalità fiscale e sul contrasto all’evasione fiscale e contributiva, che è ricco di contraddizioni. Si predica di voler aggredire l’evasione ma al contempo si contesta la severità della riscossione forzosa, incarnata da Equitalia. Si prospetta un più deciso intervento per arginare il fenomeno, ma intanto si ostracizzano gli strumenti che lo Stato si è dato, tramite la stessa Equitalia, per disincentivarlo. Tornano bene le parole del filosofo: «L’ignoranza delle cause remote dispone gli uomini ad attribuire tutti gli eventi a cause immediate e strumentali. Queste sono infatti le sole cause che percepiscono. Per questo accade ovunque che le persone gravate del pagamento dei tributi alla cosa pubblica scarichino la loro collera sui pubblicani, cioè sugli appaltatori, sugli esattori e sugli altri funzionari degli introiti pubblici …» (Hobbes, Leviatano, 1651).
Dal 2006, riportando la riscossione delle entrate erariali sotto il controllo dello Stato, l’Italia si è allineata ai maggiori sistemi europei. Tuttavia l’azione dell’ente riscossore, di Equitalia, è spesso osteggiata. Si fa leva sull’insofferenza verso la maggiore severità della sua azione, oggi più difficile da accettare a causa delle obiettive difficoltà economiche in cui versano molti contribuenti e dell’esistenza di una legislazione spesso complessa e severa nelle sanzioni. Ma l’Agenzia delle entrate ed Equitalia, che è sua diretta espressione, agiscono sulla base dell’impianto normativo dato dal legislatore. Questo impianto sconta contraddizioni dovute allo stratificarsi delle norme nel tempo, spesso frutto di istanze accidentali. Di qui l’utilità di avviare un’indagine comparata e ragionata, che possa essere d’ausilio ad un legislatore attento che voglia intervenire in materia secondo un disegno generale, e non in via contingente, sotto lo stimolo delle proteste. Provo di seguito a fornire alcuni spunti di riflessione.
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Nel 2006 lo Stato nazionalizza il sistema di riscossione delle entrate pubbliche. La riforma, ideata durante il ministero Visco e realizzata dal ministero Tremonti, sottrae ai privati il compito di riscuotere con la forza le tasse, i contributi previdenziali, le multe, che non sono stati pagati. Nasce Equitalia S.p.a., a capitale pubblico, sotto il controllo dell’Agenzia delle entrate. Si intende rendere meno costoso l’apparato per la riscossione e raccogliere più di quanto non riuscissero a fare i privati, per lo più banche. Quest’ultime erano anche afflitte da qualche oggettivo imbarazzo: se un grande debitore dello Stato è anche un grande debitore della banca, quale credito va riscosso con maggiore, o con minore, slancio?
Equitalia eredita per legge le concessionarie private della riscossione, con il loro personale e tutto il magazzino di crediti rimasti insoluti. In poco più di un anno passano alla mano pubblica ben 37 società sparse su tutto il territorio nazionale, con la loro dote di amministratori, sindaci, dirigenti, dipendenti, sistemi informativi (disomogenei). La Regione Sicilia adotta un modello analogo. Nel giro di poco più di tre anni Equitalia riorganizza il gruppo e l’attività di riscossione. Il numero delle società operative si riduce drasticamente; si passa da 37 a 17 società e poi solo a 3 (Nord, Centro e Sud); un esempio poco comune di riduzione spontanea nel numero delle partecipate pubbliche e delle relative dotazioni di cariche nei relativi organi societari.
Prima che il sistema della riscossione venisse nazionalizzato, lo Stato stanziava ingenti somme per sostenerne gli oneri. Negli ultimi anni di vita del sistema privato (2005-2006) il versamento complessivo in favore degli esattori, a titolo di compenso, ammontava a 470 milioni di euro, per ciascun anno, per la sola riscossione erariale. Tali somme, indicate dalla legge con il nome di «indennità di presidio», ricadevano integralmente sulla fiscalità generale, erano cioè poste a carico di tutti i contribuenti, fossero o meno destinatari della riscossione coattiva. La riforma del 2006 pone il costo del servizio a carico soprattutto dei soggetti inadempienti, piuttosto che della fiscalità generale. L’indennità di presidio viene prima ridotta e poi, già dal 2009, completamente eliminata. Chi oggi contesta i cd. compensi di riscossione che Equitalia incassa dai soggetti inadempienti dovrebbe porre il confronto con i costi del sistema quando l’onere ricadeva tutto sullo Stato, per circa mezzo miliardo di euro all’anno. Si tratta in definitiva di una scelta politica: su chi deve gravare il costo della riscossione?
Con la nazionalizzazione il legislatore fornisce ad Equitalia alcuni incisivi poteri, come la comunicazione diretta per pignorare un credito presso terzi. Si introduce la regola per cui se un creditore della pubblica amministrazione risulta anche debitore di Equitalia, non può essere pagato dallo Stato finché non salda il proprio debito verso l’esattore pubblico (cioè il cd. credito “iscritto a ruolo”). Il fermo amministrativo delle automobili viene reso strumento efficace a garanzia dei crediti inevasi. Equitalia ne fa largo uso, come delle iscrizioni ipotecarie sugli immobili dei debitori.
Le somme riscosse si impennano. Dal 2006 al 2010 il volume delle riscossioni a mezzo ruolo cresce del 77%. Cresce anche la riscossione spontanea; la percezione che Equitalia faccia sul serio incentiva infatti l’adempimento volontario. La riscossione dei crediti iscritti a ruolo, che nel 2005 ammonta a circa 5.1 miliardi, nel 2010 sale a 8.8 miliardi (fonte Corte dei Conti, «Rapporto 2013 sul coordinamento della finanza pubblica»).
Equitalia è inoltre chiamata gestire un imponente programma di dilazioni di pagamento (cd. rateizzazioni delle cartelle), della cui ampiezza il largo pubblico ha scarsa cognizione. Al 31 dicembre 2012 Equitalia ha garantito circa un milione e ottocentomila dilazioni per un totale complessivo di 21.8 miliardi di crediti (fonte Corte dei Conti, su dati Agenzia Entrate). La gestione di simili processi, che tra l’altro riguardano miriadi di piccole quote parcellizzate, presenta comprensibili difficoltà, integralmente addossate alla società pubblica incaricata della riscossione.
La rinnovata vitalità del sopito sistema di riscossione incontra prevedibili resistenze. Le procedure massive poste in essere dal nuovo soggetto pubblico comportano, come naturale, anche maggiori percentuali di errore. Alcuni di questi (come ad esempio le cd. cartelle pazze) non sono affatto imputabili ad Equitalia ma alle errate indicazioni fornite dagli enti creditori; oppure ad oggettive incertezze nella legislazione, che si lascia alla giurisprudenza di risolvere in sede contenziosa e in supplenza del legislatore. Tuttavia, ogni cartella di pagamento porta il timbro di Equitalia e gli errori vengono inevitabilmente imputati a quest’ultima.
La crisi morde, e il dibattito politico pone all’ordine del giorno, piuttosto che il riordino della disciplina fiscale e il rafforzamento della lotta all’evasione, il ridimensionamento di Equitalia. Ogni partito politico, nessuno escluso e seppure con toni diversi, ha questo punto in agenda. E’ un programma che incontra il favore popolare e viene dunque attuato.
Dal 2010 varie leggi incidono sui poteri di Equitalia, tutte in direzione di un loro deciso ridimensionamento. Così lo Stato, cioè Equitalia, a differenza di ogni altro creditore, viene privato della possibilità di iscrivere ipoteche per crediti inferiori a 20mila euro e deve comunque avvisare anticipatamente i contribuenti dell’iscrizione. Non può più pignorare, oltre un quinto del loro valore, i beni strumentali all’attività degli imprenditori, ma non solo quando questi sono ditte individuali, come stabilito per tutti nel codice di procedura, ma anche quando si tratta di società di capitali. Equitalia non può più espropriare, a differenza dei creditori privati, non solo la casa d’abitazione ma anche immobili di valore inferiore ai 120 mila euro (con valutazione al netto dei gravami sul bene già iscritti dagli altri creditori, non soggetti a limitazioni di questo tipo): una franchigia assai ampia, che mette al riparo dall’espropriazione i proprietari anche di decine di immobili, purché tutti di valore unitario inferiore alla soglia. L’espropriazione deve comunque essere preceduta da iscrizione ipotecaria e dal decorso di sei mesi. Prima di procedere all’iscrizione del fermo amministrativo degli autoveicoli, ha l’obbligo di inviare una comunicazione al debitore, anche se questi ha già ricevuto la cartella di pagamento rimasta impagata. In presenza di debiti inevasi di importo fino a mille euro, ogni azione cautelare ed esecutiva deve essere anticipata dall’invio di un ulteriore sollecito di pagamento (oltre la cartella già inviata), con necessità di attendere 120 giorni da tale invio prima di poter procedere. La rateizzazione dei debiti viene estesa fino alla durata di ben 10 anni, e il mancato pagamento fino a sette rate mensili non comporta decadenza dal beneficio; la legge chiede inoltre ad Equitalia di valutare, per concedere la misura di favore, che sussista caso per caso una «comprovata e grave situazione di difficoltà legata alla congiuntura economica». E’ facile immaginare la complessità di simili valutazioni, se estese a milioni di richieste di dilazione. Infine, dal 2012, il debitore che riceve una cartella di pagamento ma ritenga via sia una qualsiasi causa di «inesigibilità del credito» può rivolgere un’istanza di sospensione ad Equitalia, che è tenuta a sospendere ogni iniziativa di riscossione fintanto che tale istanza non sia stata trasmessa all’ente creditore, sia stata esaminata ed abbia infine ricevuto risposta, da comunicare al debitore medesimo. Un notevole aggravio di procedure e di tempi per passare alla riscossione coattiva.
Anche la Corte dei Conti ha riconosciuto che queste novità normative hanno «finito per indebolire oggettivamente l’azione di riscossione coattiva dei tributi». E difatti, dal 2010 in poi la Corte registra un calo nelle riscossioni. Il trend negativo è destinato ad aumentare, quale conseguenza inevitabile della crisi e delle scelte legislative compiute negli ultimi tre anni. Il tutto, mentre da più parti si predica l’inasprimento della lotta all’evasione.
Le differenze di disciplina che la ricerca comparata rileverà serviranno dunque anche a porre l’interrogativo sulle ragioni, sulle cause delle divergenze. Si tratta di un diverso funzionamento delle istituzioni, dell’uso di diverse tecniche giuridiche, o piuttosto di differenze culturali, di un diverso rapporto tra i contribuenti ed il fisco, e più in generale tra i cittadini e lo Stato?
Allegati: Befera: “In Italia livelli di evasione fiscale insopportabili”
