Nel complesso, nei quasi tre anni trascorsi dall’esplodere della crisi, l’Eurozona ha grosso modo realizzato gli interventi necessari a stabilizzare i mercati finanziari e avviare a soluzione il problema della disciplina di bilancio e dei necessari aggiustamenti strutturali. Non ha dissipato, tuttavia, i dubbi sulla possibilità di sopravvivenza nel medio-lungo termine, tuttora minacciata dagli squilibri competitivi accumulati e dalle divergenti qualità delle istituzioni nei paesi membri. Inoltre, la costruzione delle soluzioni è proceduta per strappi, introducendo notevoli mutazioni, e anche lacerazioni, negli assetti istituzionali. È emerso un serio problema di legittimazione democratica dei nuovi assetti della governance economica, decisi dal Consiglio e attuati da istituzioni tecnocratiche senza adeguati meccanismi di responsabilità nei confronti dei Parlamenti nazionali e del Parlamento Europeo.
È questo il contesto in cui nel giugno scorso il Presidente del Consiglio Europeo ha elaborato, insieme ai Presidenti dell’Eurogruppo, della Commissione e della Bce, una proposta di evoluzione a tappe delle istituzioni dell’Eurozona, capace di ridare coerenza e legittimità alla costruzione e di assicurarne la sostenibilità nel medio-lungo termine.
Come credo vi sia noto, la Road Map contiene quattro capitoli: un sistema finanziario integrato, un sistema di bilancio integrato, un quadro integrato per le politiche economiche, legittimità e responsabilità democratica.
Il primo capitolo, il più sviluppato, contiene principalmente l’avvio dell’unione bancaria; il primo passo sarà l’istituzione presso la Bce di un “meccanismo unico” di vigilanza per l’Eurozona e i paesi non-euro che vorranno aderire. L’obiettivo immediato è quello di assoggettare alla vigilanza comune le banche spagnole, condizione per gli interventi di ricapitalizzazione da parte dell’Esm e, quindi, per rompere la spirale viziosa tra crisi sovrana e crisi bancaria in quel paese. Dietro l’angolo attende l’Irlanda, che sta compiendo progressi enormi negli aggiustamenti macro-economici, ma abbisogna di un po’ di sollievo dal peso del risanamento del suo sistema bancario. Gli interventi devono servire non a coprire le perdite, ma a dare il tempo alle banche di ristrutturarsi: con la chiara intesa che se non riusciranno, il capitale sarà azzerato e le perdite saranno sostenute dai creditori privati – ad esclusione dei depositanti.
L’obiettivo sistemico è di rimuovere dal sistema l’azzardo morale legato alle promesse, esplicite o implicite, dei governi di non lasciar fallire le proprie banche maggiori, e alla connessa tendenza dei supervisori nazionali a cercare di non vedere i misfatti dei propri campioni nazionali. Con l’unione bancaria, si compierebbe anche un salto importante nel ripristino di un mercato finanziario integrato, grazie al pooling dei rischi di fallimento. Per realizzare questi obiettivi, il sistema deve essere completato con un sistema integrato di assicurazione dei depositi e di risoluzione delle crisi bancarie, sul quale per ora mancano ancora proposte definite.
Il sistema integrato di bilancio – che non costituisce per il momento una vera unione fiscale – continua a ruotare intorno allo scambio tra credibilità della disciplina collettiva di bilancio e mutualizzazione se non dei debiti, almeno dei rischi del debito sovrano. Sul primo aspetto, la signora Merkel vorrebbe la nuova figura del ministro europeo delle Finanze, con poteri diretti di bloccare e modificare la proposta di bilancio di una paese dell’Eurozona incoerente con gli indirizzi comuni deciso nell’ambito del Semestre europeo. I premier Hollande e Monti le hanno risposto che gli obblighi già assunti paiono sufficienti: ricordando che la procedura del Semestre europeo e il Two-pack in corso di approvazione davanti al Consiglio e al Parlamento Europeo già implicano un’approvazione preventiva dei bilanci nazionali; che i nuovi sistemi sanzionatori sono piuttosto forti; e che il Fiscal compact già costituisce una forte limitazione dell’autonomia nazionale di bilancio.
Quanto alla possibilità di istituire meccanismi comuni di garanzia dei debiti sovrani, che consentano di ridurre gli spread d’interesse rendendo più facile la sostenibilità del debito, è ormai chiaro che operazioni massicce di sostituzione dei debiti nazionali con debito comune non sono praticabili, perché non sarebbero mai accettabili per i contribuenti tedeschi (e olandesi, finlandesi, austriaci, probabilmente per i francesi). Sono invece sul tavolo l’ipotesi di offrire la garanzia congiunta a nuove emissioni di titoli a breve scadenza – gli euro-treasury bills – per facilitare il roll–over dei debiti, sempre in misura limitata e con appropriata condizionalità; e quella di studiare i modi per trasfondere parte del debito sovrano dei paesi dell’euro, ad esempio la quota eccedente il 60 per cento del Pil, in un fondo di redenzione assistito da entrate pubbliche segregate per il servizio del debito.
Nell’interim report sulla Road Map presentato dal presidente Van Rompuy al Consiglio Europeo dell’ottobre scorso, ha fatto la comparsa anche la costruzione di una “capacità fiscale comune”, per ora d’incerti contorni. Si delineano al suo interno due concetti: quello di creare uno shock absorber centrale in funzione anticiclica, per affrontare shock idiosincratici su singoli paesi; e invece, all’opposto, di offrire incentivi agli sforzi di aggiustamento strutturale – ma senza attenuare la disciplina di bilancio.
Il cantiere sul quadro integrato per le politiche comuni procede abbastanza a rilento. Si discutono l’ipotesi di rafforzare il rispetto degli impegni dei paesi riguardo alle riforme strutturali con accordi di natura contrattuale e quella di istituire strumenti di intervento macro-prudenziali governati dal centro, per frenare l’espansione eccessiva del credito; si ripropongono anche schemi di armonizzazione della tassazione d’impresa – la famosa CCCBT – già da tempo sul tavolo della Commissione, ma che richiedono l’unanimità e non riescono ad avanzare in Consiglio. Una novità rilevante è la decisione di assoggettare gli obblighi in materia di mercato interno alle procedure vincolanti del Semestre europeo: una buona scelta, viste le resistenze che ancora frenano la realizzazione di mercati integrati per l’energia, i trasporti, le telecomunicazioni e le attività economiche online.
Anche il capitolo su nuove forme di legittimazione democratica procede con stento; eppure, alla lunga è il capitolo più importante per rimediare al distacco crescente tra le istituzioni europee, sempre più come fonte di guai, e un’opinione pubblica martellata dai sacrifici. Il problema più acuto riguarda evidentemente il Consiglio Europeo, che si è configurato sempre più come il vero potere esecutivo dell’Unione – per l’Eurozona, nella formazione Eurosummit dei Capi di stato e di governo dei paesi dell’euro – il quale al momento semplicemente non risponde ad alcuna assemblea elettiva. Riguardo alle politiche economiche comuni, la Commissione ha assunto i compiti del segretariato tecnico del Consiglio nella preparazione delle decisioni, e di un’autorità con significativi poteri autonomi nella loro attuazione, di nuovo senza obblighi di accountability verso il Parlamento Europeo su questi compiti. Questi poteri sono simili a quelli già detenuti come “guardiano dei trattati” nel mercato interno e nella politica di concorrenza e del commercio estero.
L’opinione diffusa è che il problema della legittimazione debba essere affrontato attraverso l’elezione diretta del presidente della Commissione; ma ciò non eliminerebbe l’auto-referenzialità del Consiglio, a meno che – sfruttando le possibilità aperte dal Trattato di Lisbona – non si decida di unificare le due cariche di presidente nella stessa persona. Questa soluzione mantiene comunque due difetti: da un lato, la politicizzazione della Commissione ne comprometterebbe la terzietà rispetto all’esercizio dei suoi compiti di guardiano dei trattati; dall’altro, non si risolverebbe la contraddizione tra la responsabilità politica nazionale dei membri del Consiglio Europeo e un meccanismo di legittimazione attraverso il controllo del Parlamento sul suo presidente.
Una soluzione alternativa esiste: questa consiste nel fare eleggere il presidente del Consiglio dai Parlamenti nazionali, ad esempio attraverso un sistema di collegi elettorali simile a quello in vigore per il presidente americano. Il Consiglio, però, dovrebbe essere “federalizzato” attraverso l’adozione del voto a maggioranza su tutte le materie di sua competenza e l’obbligo di riferire al Parlamento sulle sue decisioni, che su di esse potrebbe adottare risoluzioni e raccomandazioni. In tale sistema, i singoli membri del Consiglio risponderebbero ai Parlamenti nazionali delle posizioni assunte in seno al Consiglio.
In un tale sistema, il presidente della Commissione diventerebbe una sorta di ufficio del primo ministro nell’esercizio delle funzioni delegate dal Consiglio Europeo, conservando i compiti autonomi di guardiano dei trattati, dei quali continuerebbe a rispondere al Parlamento Europeo.
Non trovo, invece che sia una buona idea la tendenza, che pure si sta diffondendo, a coinvolgere direttamente i Parlamenti nazionali nel circuito delle decisioni europee, che vedo come sicura promessa di confusione e, alla fine, di paralisi. Purtroppo, alcuni precedenti importanti sono stati stabiliti dal Fiscal compact, che prevede, all’articolo 13, l’istituzione di una conferenza interparlamentare delle commissioni bilancio del Parlamento Europeo e dei Parlamenti nazionali per la discussione delle politiche di bilancio comuni; e dalla decisone della Corte Costituzionale tedesca di subordinare all’autorizzazione della commissione bilancio del Bundestag ogni erogazione di finanziamento, diretta e indiretta, dall’Esm ai paesi membri a sostegno dei loro programmi di aggiustamento.
Su tutto questo, serve un dibattito approfondito davanti all’opinione pubblica e ai Parlamenti, che finora è mancato.
Ho provato a descrivere in maniera sintetica gli eventi che hanno determinato una drammatica accelerazione dell’integrazione europea, i nuovi istituti che stanno emergendo e i problemi ancora da risolvere. L’esito finale ci è ignoto; ma sappiamo che si svolgerà all’interno del quadro esistente dell’Unione e dell’euro, e che questo non sarà travolto dai mercati. Constatiamo che la crisi sta producendo avanzamenti nella costruzione di una casa comune europea impensabili fino a poco tempo fa, pur se l’Unione politica non è ancora nelle carte. Resta l’ombra lunga degli andamenti divergenti della produttività e dei costi, che nel medio-lungo periodo può davvero rompere l’unione monetaria.
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Allegati: Prolusione_Castellanza_12_novembre_2012.pdf
